TRATAMIENTO DE LA VIOLENCIA DE GÉNERO EN ESPAÑA Y EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Tatiana Torrejón Cuéllar Master en Derecho, Economía y Polìticas Públicas IUOG-UCM 2007
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID
La responsabilidad de las opiniones expresadas en este documento incumbe exclusivamente a sus autores y su publicación no significa que el Consejo Económico y Social de la Comunidad de Madrid se identifique con las mismas.
Colección Documentos de Trabajo Número 7 Edita: Consejo Económico y Social. Comunidad de Madrid Cardenal Marcelo Spínola, 14. 28016 Madrid. España Depósito Legal: M-48637-2005 Fotomecánica: FCM, S.L. Impresión: Intigraf, S.L.
Introducción .................................................................................................
I. Políticas públicas contra la violencia de género: una visión comparada ...................................................................................................1. Tratados Internacionales y pronunciamientos de la Unión Europea. ............................
2. Regulación en los Estados Unidos de América ................................................................
3. Regulación en algunos países de la Unión Europea ........................................................
3.1. Austria .........................................................................................................................
3.2. Alemania .....................................................................................................................
3.3. Inglaterra .....................................................................................................................II. Políticas públicas contra la violencia de género en España ............
1. Políticas públicas sobre violencia doméstica y de género antes de la Ley Orgánica 11/2003
2. Ley Orgánica 1/2003 ..........................................................................................................
3. Ley Orgánica 1/2004 ..........................................................................................................
4. Ayudas económicas y privilegios laborales ......................................................................III. Políticas públicas contra la violencia de género en la Comunidad de Madrid .............................................................................................
1. Planes Integrales y Legislación .........................................................................................
1.1. Programa de Acciones contra la Violencia de Género 2001-2004 ..........................
1.2. Plan de Acción Integral contra la Violencia de Género 2005-2008 ........................
2. Ayudas Económicas ...........................................................................................................
3. Vivienda, Refugio y Alojamiento .......................................................................................IV. La violencia de género en España y en la Comunidad de Madrid: Principales datos estadísticos ............................................................
1. Indicadores de violencia ....................................................................................................
1.1. Índices de criminalidad: homicidios y lesiones ........................................................
1.2. Muertes por violencia doméstica ..............................................................................
1.3. Mujeres muertas por violencia doméstica ................................................................
1.4. Autores de delitos de homicidio/asesinato ..............................................................
2. Evolución de la presentación de denuncias .....................................................................
2.1. Denuncias de los años 1983 a 1996 ..........................................................................
2.2. Denuncias de los años 1997 a 2001 ..........................................................................
2.3. Denuncias por malos tratos a mujeres de 2002 a 2006 ...........................................
3. Indicadores de la actividad judicial ..................................................................................
3.1. El Fallo .......................................................................................................................
3.2. Las Medidas Cautelares .............................................................................................
3.3. Indicadores de asistencia social ................................................................................Página
5 ,6, 6 8 9 9 10 10 11 11 14 14 17 18 18 19 19 21 21 22 22 22 23 24 26 27 27 29 29 34 34 37 41
V. Conclusiones generales ......................................................................
1. Eficiencia de los recursos empleados ..............................................................................
2. La denuncia contra el agresor ..........................................................................................
3. Medidas cautelares de protección a las víctimas ............................................................
4. Las ayudas públicas ..........................................................................................................
5. Problemas de disuasión y disuasión marginal .................................................................
Bibliografía ..................................................................................................
41 41 43 45 45 47 49
INTRODUCCIÓN
En el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas de España de marzo de 2004, la violencia contra la mujer era el quinto problema que más preocupaba a la población española, aunque a gran distancia de los cuatro primeros(terrorismo, paro, vivienda e inseguridad), y la mayoría (91,3 %) opinaba que era un problema muy o bastante extendido.
La opinión de la sociedad sobre la actuación de los diferentes poderes del Estado frente a este problema no era favorable, ya que un 59,3 % de la personas encuestadas tenía poca o ninguna confianza en la actuación de las autoridades (comisarías, juzgados…) ante las denuncias de violencia doméstica.
Si a esto le sumamos el papel de los medios de comunicación, un fallecimiento por causa de violencia doméstica ocasiona mayor conmoción social que un fallecimiento por accidente de tráfico. Como respuesta ante esta problemática, el gobierno central en el año 2004 adoptó una reforma legislativa que abarcaba no sólo cuestiones penales, sino también en el ámbito de la publicidad en los medios de comunicación, educación, sistema judicial, seguridad social, medidas para prevenir y combatir la violencia contra las mujeres, entre los que se encuentran las directrices para que las comunidades
autónomas –dentro de sus competencias– luchen contra este tipo de violencia. Esta Ley Orgánica 1/2004 es denominada con razón "Ley de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género" de fecha 28 de diciembre de 2004.
Desde la aplicación de la norma a la fecha, la preocupación de la sociedad por este tema no es la misma. Según datos del Barómetro de octubre de 2006 3 , la violencia de género ocupa el puesto número diecisiete.
Sin perjuicio de la percepción de la opinión pública al respecto, los indicadores de este tipo de violencia, nos dicen que las cifras no son tan alarmantes como se pensaba inicialmente. Teniendo como escenario que los indicadores de este tipo de violencia no han aumentado, está pendiente conocer las posibles repercusiones de este tipo de ayudas. Lograr una política pública eficiente, haciendo un mejor uso de los recursos es el reto de todo gobierno.
Este trabajo tiene como objetivo identificar los incentivos creados con las distintas políticas públicas a través de estos últimos años en España y en la Comunidad de Madrid, y compararlos con las experiencias de otros países; para luego hacer una aproximación de los posibles resultados de las últi-
1 Agradezco al Profesor Francisco Cabrillo por los comentarios y la revisión de este documento.
2 Barómetro del CIS de marzo de 2004: Estudio Numero 2558.
3 Barómetro del CIS de octubre de 2006: Estudio Número 2657. mas políticas adoptadas y los proyectos en trámite
4 .Los datos mencionados (estadísticas policiales, judiciales, informes de presupuestos, ayudas y demás relacionados) han sido tomados según lo actualizado por las respectivas fuentes hasta diciembre de 2006. Finalmente advertimos que nos dedicamos exclusivamente al tratamiento de la violencia de género, más no la violencia ejercida contra hombres, contra los menores, ni con los mayores, pues el mayor porcentaje de violencia en el ámbito familiar, se da contra las mujeres
5 . Además este colectivo representa la razón de ser de las últimas políticas públicas en materia de violencia doméstica.
CAPÍTULO I. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNERO: UNA VISIÓN COMPARADA
1. Tratados internacionales y pronunciamientos de la Unión Europea 6 A nivel internacional, tradicionalmente se ha reconocido la violencia hacia la mujer no sólo en el ámbito familiar o doméstico, sino también en cuanto a agresiones sexuales y mutilación genital 7 . Una breve reseña sobre los documentos de carácter internacional que tratan el tema de la violencia contra la mujer son:
• Carta de las Naciones Unidas de 1945. Reafirma los derechos fundamentales del ser humano y la igualdad de derechos de mujeres y hombres.
• La III Conferencia Mundial sobre las Mujeres. Se llevó a cabo en Nairobi en 1985. La violencia contra la mujer se presenta por primera vez como un auténtico problema internacional y se insta a los gobiernos a actuar en consecuencia.
• Convención de las Naciones Unidas sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer de 18 de diciembre de 1979. Documento jurídico de mayor autoridad en relación con los derechos de las mujeres.
• Declaración de Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia sobre la Mujer. Proclamada en la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, donde se reconocimiento internacional del problema que supone la violencia de género y establece por primera vez la necesidad de abordar la violencia contra las mujeres como una cuestión de derechos humanos.
• La IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres. Celebrada en Beijing en 1995. Elabora la "Declaración y Plataforma de reacción de Beijing", 6 Documentos de Trabajo 74 Se ha tomado como base un trabajo anterior: TORREJÓN CUÉLLAR, T. (2006). "Regulación de la violencia de género en España. Análisis económico". Tesina realizada para la obtención del Certificado DEA, del programa de doctorado en Economía e Instituciones de la facultad de derecho de la Universidad Complutense de Madrid. 5 Aunque en este trabajo hablamos siempre de la violencia de género debido a su uso generalizado en la legislación y en las instituciones públicas; cabe destacar que según la Real Academia de la Lengua es mejor emplear la denominación "Violencia por razón de sexo" pues el término género es producto de la inadecuada traducción de la expresión inglesa genderbased violence o gender violence , difundida en el Congreso sobre la Mujer celebrado en Pekín en 1995. En "Informe de la Real Academia Española sobre la expresión violencia de género". Madrid, mayo de 2004. 6 Para mayor detalle sobre tratados internacionales, consultar MAYORDOMO RODRIGO, Virginia. "La violencia contra la mujer. Un estudio de Derecho comparado". Editorial Diles S.L. Madrid, 2005. También se ha tomado como referencia el preámbulo de la Ley 5/2005 de 29 de diciembre "Integral contra la violencia de género de la Comunidad de Madrid" 7 La mutilación genital femenina es la extirpación o corte de parte de los genitales externos de las mujeres. Según UNICEF, la ablación es una práctica frecuente en 25 países africanos, algunos de Oriente medio y Asia. en la viñeta anterior, contribuyen de manera definitiva a situar la violencia de género como problema fundamental en el ámbito internacional.
• La Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Celebrada en 1999, pretendía promover el respeto a la igualdad de género, su protección y desarrollo.
•Resolución 1.325 aprobada el 31 de octubre de 2000 por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre mujer, paz y seguridad. Primer documento que se ocupa sobre la función y la experiencia de las mujeres en un conflicto armando, especial énfasis en la necesidad de enjuiciar a culpables de genocidios, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra, especialmente los relacionados con la violencia sexual y de otro tipo contra las mujeres y las niñas durante el conflicto armado.
Los pronunciamientos de la Unión Europea en materia de violencia de género son:
A) Por parte del Parlamento Europeo
• Resolución de 11 de junio de 1986 sobre las Agresiones de la mujer. Considera que las mujeres y las niñas se ven sometidas a diversas formas específicas de violencia que suponen una violación de sus libertades individuales, de su dignidad y de su autodeterminación.
• Resolución A3-0349/94 sobre las Violaciones de las libertades y los derechos fundamentales de las mujeres. Se aborda el tema de las diferentes costumbres culturales y la violencia contra las mujeres en una situación de especial vulnerabilidad, como las mujeres en las cárceles, las mujeres inmigrantes y las violaciones en zonas de conflictos armados.
• Iniciativa DAPHNE de 1997. Tenía como objeto promover medidas preventivas destinadas a combatir la violencia ejercida sobre las/os niñas/os, los/as adolescentes y las mujeres, que pasó a convertirse, en el año 2000, en un Programa completo para combatir la violencia
• Directiva 2002/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de septiembre de 2002, que modifica la Directiva 76/207/CEE del Consejo. Relativa a la aplicación del principio de Igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo. Declara el acoso
relacionado con el sexo de una persona contrario al principio de Igualdad de trato entre hombres y mujeres.
• Decisión número 803/2004 CE del Parlamento Europeo. Se aprueba un Programa de acción comunitario (2004-2008) para prevenir y combatir la violencia ejercida sobre la infancia, las personas jóvenes y las mujeres y proteger a las víctimas y grupos de riesgo. En ese contexto se elaboró el Programa DAPHNE II que fija la posición y estrategia de la Unión Europea sobre estos asuntos.
B) El Consejo Europeo
Los órganos del Consejo de Europa son la Asamblea Parlamentaria y el Comité de Ministros. La actuación de éste último adopta la forma de recomendaciones que no son obligatorias para los estados miembros, pero cumplen la función de indicar la voluntad del Consejo en materias sobre las que se alcanzan acuerdos para una política común.
2. Regulación en los Estados Unidos de América
8
Fulgham v. State , 46 Ala. 146-147, del estado de Alabama, en el cual se revocaba por primera vez el derecho del marido de golpear a su esposa, en 1871. A medida que iba cambiando el status de la mujer en la sociedad, también variaba la atención sobre la violencia en el seno familiar, ya no solo a nivel judicial, sino también de asistencia a las víctimas. En la década de los sesentas, se creó un programa especial para protección de víctimas y testigos.
Las mujeres víctimas de malos tratos, fueron rápidamente ganando terreno en este grupo de especial protección al punto de ser la porción más importante de su volumen de trabajo. Sin embargo, en esos años, la policía tenía dentro de sus tareas evitar en lo posible el arresto de esposos violentos, en un caso de disputa doméstica. De esta manera se evitaba llevarles a juicio. Esto cambió en los ochentas, mediante las reformas en los procedimientos de la policía y la implantación de órdenes de protección preventivas para las víctimas. En este contexto se dio la primera norma federal sobre violencia doméstica, la Family Violence Prevention and Services Act
En los noventas se da la institucionalización del tratamiento de la violencia doméstica, mediante leyes extensas y amplias, cambios en la organización de los entes que se encargados de la investigación y la prosecución, y un mejor reparto de recursos y servicios jurídicos.
8 Documentos de Trabajo 78 Resumen elaborado en base a los trabajos de PLECK, Elizabeth (1989). " ". P. 19-77. En Family Violence, Volumen 11, Crime and Justice: An annual review of research n. Editado por Lloyd Onhlin and Michael Tonry. Chicago, University of Chicago Press; y AZAGRA MALO Albert y FARNÓS AMORÓS Esther,
"La violencia doméstica en los derechos estatales y federal de los EEUU". Revista para el análisis del derecho INDRET Nro. 375. Barcelona, octubre de 2006.
Al tratarse de un sistema de common law , la primera referencia a la violencia doméstica, la encontramos en la causa(1984) , que preveía un plan de asistencia a cónyuges y menores que hubieran sido víctimas de esta forma de violencia, lo que incluía la creación de centros de acogida y la concesión de ayudas económicas a las víctimas.La Violence Against Women Act (VAWA), Davis v. Washington 547 US No. 05-5224, June, 19 2006). 3. Regulación en algunos países de la Unión Europea 9 Vamos a reseñar las experiencias y prácticas de Austria, Alemania y Gran Bretaña, por las características particulares de su enfoque para luchar contra la violencia doméstica. No vamos a mencionar el caso francés, a pesar de su importante fuerza en la Unión Europea, porque consideramos que España está mucho más adelantada que el país galo en estas materias.
3.1. Austria
El primer país europeo que elaboró una legislación específica contra la violencia hacia las mujeres fue Austria.
• La Ley Federal 759/1996 "De protección ante de la violencia en la familia" de 30 de diciembre. Esta ley modifica el Código Civil, el Código Penal y las Leyes Procesales en materia de violencia contra la mujer y la infancia. Las principales características de esta iniciativa son:
– Esta ley protege a las personas que viven en el hogar o hayan vivido en él en los últimos tres meses, sin importar su parentesco.
– En los casos que así lo ameriten, en forma inmediata la policía está facultada para prohibir al supuesto agresor, el acceso y regreso al domicilio donde conviva con la/s persona/s agredidas o amenazadas. También puede prohibirle acercarse a una distancia determinada. Estas prohibiciones duran siete días como máximo, si la víctima quiere una prórroga pueden solicitarlo ante el Juzgado y le pueden conceder hasta catorce días más.
– Luego de este decreto provisional del juzgado tiene que haber un proceso sumarísimo y la orden de prohibición puede durar hasta tres meses más. Si durante estos tres meses se solicita el divorcio, o se interpone demanda judicial para obtener el uso exclusivo de la vivienda, la eficacia del decreto se prorroga hasta que se dicte sentencia.
Documentos de Trabajo 79 Se ha tomado como referencia el Informe elaborado por LIKADI, "Legislación y fórmulas para intervenir frente a la violencia de género en el ámbito internacional". Informe elaborado para la Consejería de Empleo y Mujer de la Comunidad de Madrid. 2006. P. 18-31. Así como MAYORDOMO RODRIGO, Virginia. "La violencia contra la mujer. Un estudio de Derecho comparado". Editorial Diles S.L. Madrid, 2005.
– El incumplimiento de las órdenes policiales y de los decretos promulgados conlleva detención y multa.
• A raíz de esta ley, se han creado los
decida continuar con la relación o separarse de su agresor. Así la víctima sabe que alguien se preocupa por ella y el agresor que alguien le vigila. Esta estrategia requirió un cambio en la Ley Austriaca de Protección de datos confidenciales ya que, antes, la policía no podía transmitir datos a terceros.
• Otra medida relevante es que las mujeres inmigrantes pueden conseguir un permiso de trabajo si han sido víctimas de violencia doméstica.
3.2. Alemania
Centros de Intervención que supervisan la puesta en práctica de la nueva legislación y proporcionan un acercamiento proactivo a aquellas mujeres que no se dirigen a centros de asesoramiento o ayuda después de un incidente de violencia doméstica. Funciona así: cuando se produce un desahucio por violencia doméstica, la policía deriva esta información a los Centros de Intervención, éstos contactan con la víctima hasta que • El "Proyecto de Intervención contra la violencia doméstica de Berlín (BIG)" de 1995 (
• Desde 1997 se considera delito la violación dentro del matrimonio.
• La Ley de Protección contra la Violencia doméstica vigente desde 1 de enero de 2002, se refiere tanto a hombres como mujeres agresores en el ámbito doméstico y establece que:
– Los fiscales siguen los informes de la policía, sin exigir una denuncia de la mujer. No se exige a las mujeres que persigan las agresiones de manera privada.
– Protección de los derechos de las mujeres inmigrantes. Su expulsión no es posible si hay peligro concreto para su integridad física o su vida en el país de origen. Existe un derecho independiente de residencia para aquellas mujeres que se separan de sus maridos por violencia.
– Creación de cursos de formación social para hombres violentos.
• En el ámbito de la protección económica, si la mujer que decida abandonar a su compañero violento se encuentra en situación precaria, tiene derecho a que el Estado le adelante las pensiones en caso de impago de alimentos. También es posible solicitar una pensión si hay daños graves. Otra innovación importante es que se faculta para que el juez, de oficio dicte el embargo de los bienes del condenado para hacer frente a la responsabilidad civil.
Das Berliner Interventionsprojekt gegen häusliche Gewalt ) tiene como finalidad; ofrecer cursos de capacitación y seminarios a los cuerpos policiales, y pedir más colaboración y coordinación con las organizaciones y proyectos que apoyan a la mujer y su familia que sufre violencia. A partir de ahí se han creado diferentes proyectos especiales dirigidos a las mujeres inmigrantes: centros de acogida, información y asesoramiento; ofrecen sus servicios en más de veinte idiomas. 3.3. Inglaterra
La principal fuente del derecho penal inglés son las sentencias; sin embargo, al estar influenciado el tratamiento de los delitos de lesiones por el derecho romano; posee una legislación y dogmática originales. Entonces, las leyes que son fuentes legales principales, en materia de violencia doméstica son:
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Documentos de Trabajo 7 •
• Mediante la
También amerita mencionar el Programa "
Offences Against the Person Act 1861, acerca de las lesiones en general. En casos de violencia doméstica del marido hacia la mujer, es necesaria una denuncia previa por parte de ésta, para tener derecho a una indemnización conforme al Plan de Compensación de Perjuicios Criminales. Las medidas civiles versan sobre orden de no molestar al cónyuge o pareja y la orden de expulsión al cónyuge o pareja, de entrar el hogar familiar.Family Act 1996, se hacen reformas innovadoras en materia de violencia doméstica: prohibiciones de residir en un determinado domicilio, y restricciones al demandado para acercarse a un determinado lugar. También se protege a los ex cónyuges, ex pareja y otro tipo de personas que están incluidas en una relación doméstica o familiar.Repeat Victimisation " que se puso en marcha en 1997, en West Yorkshire (Inglaterra).- Consiste en categorizar al agresor; mediante un programa informático la policía puede comprobar si el agresor ha sido detenido alguna vez durante los doce meses anteriores. Si no es así, se le inscribe en el nivel 1, si había sido detenido una vez, en el nivel 2 y si aparecen dos o más detenciones en el nivel 3. Cada uno de estos niveles determina el tipo de respuesta e intervención policial y los tres niveles juntos se conocen como "índice doméstico
de violencia".
– Nivel 1. La policía recopila información. La policía envía una carta al agresor y a la víctima y patrulla por el área donde viven para demostrar que existe vigilancia y control sobre el agresor.
– Nivel 2. Se envía otra carta, se produce la visita de un agente y con el consentimiento de la mujer, se pide a los vecinos que divulguen cualquier incidente. Si la mujer está separada, la conducta del ex agente o pareja puede ser considerada como robo con allanamiento de morada.
– Nivel 3. Si se ha cometido un delito (lesiones, intento de homicidio u homicidio) el agresor es conducido ante un magistrado y se abre un proceso donde se registra todo el historial de violencia del agresor. Según el Informe LIKADI sobre "Legislación y fórmulas… en el ámbito internacional", tras una primera evaluación, el 83% de los inscritos en el nivel 1 no requirió ninguna otra intervención. Se menciona también que existe en el sistema británico la ventaja de que no necesiten otros recursos adicionales, porque el programa se realiza dentro de la práctica habitual de la policía.
Documentos de Trabajo 7
• Recomendación 85 de 26 de marzo de 1985 sobre la Violencia dentro de la familia. Recomienda a los estados miembros la adopción de medidas en las siguientes áreas: prevención, denuncia e intervención del estado en los actos de violencia dentro de la familia.
• Resolución Nro. 2 del Consejo de Ministros sobre las Medidas sociales respecto a la violencia en el seno de la familia, 1990. Se hace distinción entre medidas preventivas generales y medidas específicas (diferenciando autores, de víctimas y tipos de víctimas: niños, mujeres, personas mayores).
• Resolución sobre la Violación y Agresiones Sexuales a las mujeres. Aprobada en la III Conferencia Europea sobre la Igualdad entre Mujeres y Hombres, celebrada por el Consejo de Europa en Roma en 1993. Recomienda a los miembros de las instancias judiciales que se pronuncien sobre casos de violencia doméstica: que obtengan formación adecuada y que entre ellos haya un número adecuado de mujeres.
• Recomendación 5 sobre la protección de las mujeres contra la violencia, de 30 de abril de 2002. Entre las recomendaciones más importantes tenemos: Debería penalizarse la violencia sexual y la violación entre esposos, compañeros habituales u ocasionales y cohabitantes; y penalizar también todo tipo de abuso de autoridad por parte del perpetrador, en especial el de un adulto con respecto a un niño.
La Unión Europea
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