CAPÍTULO II. POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA LA VIOLENCIA DE GÉNERO EN ESPAÑA
1. Políticas Públicas sobre violencia doméstica y de género, antes de la Ley 11/2003
Tomamos como referencia la Ley 11/2003 porque a partir de ese año se empezaron a tomar medidas específicas para tratar este problema. Además a partir de esta fecha se empezó a armonizar las competencias de los entes administrativos, policiales y judiciales para el tratamiento de la violencia de género. Procedemos entonces a referenciar los antecedentes legales de la norma en vigor.
• Código Penal de 1973. Por primera vez en este código se regula la falta de malos tratos de obra, con la sanción de cinco a quince días de arresto menor. Los códigos anteriores, partiendo desde el Código penal de 1848 y en adelante con algunas modificaciones, castigaba Documentos de Trabajo 7 con arresto de uno a cuatro días o multa de uno a cuatro duros y reprensión, al marido que maltratase a la mujer sin causarle lesiones y la mujer que desobedece a su marido, o le provocase o injuriase 10.
• Reforma del Código Penal en 198911. La Ley Orgánica 3/1989 del 21 de junio modificó sustancialmente el régimen de los diversos delitos de lesiones del Código Penal de 1973. Insertaron el artículo 425º, que tipificaba por primera vez este tipo de conducta como delito, cuando anteriormente estaba considerado como falta a la violencia física de modo habitual y con cualquier fin sobre el cónyuge, descendientes, pupilo, tutelado o persona sobre la que se ejerza la guarda de hecho.
• Código Penal de 1995. Modificó el artículo 425º, eliminando la expresión “con cualquier fin”, consideró también como víctimas a los ascendientes, se requirió que la relación análoga a la matrimonial fuera estable y se elevó la anterior pena de arresto mayor de uno a seis meses, a pena de prisión de seis meses a tres años. También se innovó en cuanto a las restricciones de derechos de una sentencia condenatoria: volver o acudir a determinados lugares, aproximarse o comunicarse con determinadas personas. Y como medidas cautelares, durante el proceso de investigación de un delito, el Juez o Tribunal podía imponer la prohibición de residir o de acudir a determinados lugares, barrios, municipios u otras entidades locales, o Comunidades Autónomas, o de aproximarse o comunicarse con determinadas personas.
• El primer Plan de acción contra la violencia doméstica, vigente hasta el 2000, fue elaborado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales e impulsado por el Instituto de la Mujer fue aprobado por el acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 1998, con una dotación presupuestaria de alrededor de 54 millones de euros. Estaba compuesto por 57 medidas enmarcadas en seis áreas: Legislación y práctica jurídica, sensibilización y prevención, educación y formación, recursos sociales y sanidad. En este periodo se crearon a lo largo de todo el país los servicios de atención especializada de la policía (SAM) y de la Guardia Civil (EMUNE).
• Ley Orgánica 14/1999 del 9 de junio de “Modificación del Código Penal de 1995 en materia de protección a las víctimas de malos tratos y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal”. Así, el nuevo artículo 153 del Código Penal, tipificó por fin la violencia psíquica, clarificaba qué debía entenderse por habitualidad (se entenderá tal situación, cuando ejercida contra diferentes sujetos o de que los actos hayan sido objeto de enjuiciamiento anteriormente) y ampliaba el ámbito de protección, abarcando situaciones en las que la convivencia ya ha cesado. Aumentó la pena de prisión de seis meses a tres años al que habitualmente ejerce violencia física sobre alguna de las personas en él enumeradas. Y hace constar que se apreciará la habitualidad independientemente de que la violencia se haya ejercido contra diferentes sujetos o de que los actos hayan sido objeto de enjuiciamiento anteriormente.
También se contempla la posibilidad de imponer como pena accesoria una pena de alejamiento de las recogidas en el art. 57 del Código Penal.
• Convenio para la creación de los servicios especializados en violencia doméstica del 29 de
junio de 2000. Mediante este convenio suscrito entre el Ministerio de Justicia y el Conse jo General de la Abogacía Española , el Ministerio se comprometía a financiar la implantación y el funcionamiento de servicios de asistencia jurídica especializada a las víctimas de la violencia doméstica en todos los Colegios de Abogados de su ámbito competencial, en forma gratuita Se tramitaban las solicitudes de asistencia jurídica gratuita y una vez acreditada la necesaria insuficiencia de recursos económicos para litigar se procede inmediatamente al nombramiento de un abogado de oficio. El 23 de julio de 2003 se amplió este Convenio de colaboración, incrementándose la aportación económica por parte del Ministerio de Justicia en un 69%. Nuevamente, el 4 de diciembre de 2003 se incrementó en un 32.80% - 12 Documentos de Trabajo 710 Para mayor detalle de los antecedentes históricos, revisar ACALE SÁNCHEZ M. “El delito de malos tratos físicos y psíquicos en el ámbito familiar”. P. 17 y 18. Tirant Lo Blanch. Valencia, 2000.11 Cabe mencionar el comentario de TRABADO ÁLVAREZ, Concepción: “La falta de tipicidad penal de las conductas de violencia dentro del ámbito familiar, venía dada por la calificación de conductas que incumbían exclusivamente al ámbito doméstico o privado, y así se ha considerado históricamente, lo que unido a la teoría de intervención mínima que debe tener el Derecho Penal, favoreció a la ausencia de regulación penal en la materia”.En “El delito de malos tratos. Novedades introducidas en el delito de malos tratos por la Ley Orgánica 14/99”. P. 29, cuarto párrafo. 12
.
• El segundo Plan, con un presupuesto de más de 78 millones de euros, estuvo vigente hasta marzo del 2004. Contenía 58 actuaciones que tenían como objetivos incidir en la educación como medida preventiva, mejorar la legislación y práctica jurídica, mayores recursos sociales y potenciar la coordinación entre los diferentes organismos y organismos sociales que trabajan en la prevención y eliminación de la violencia doméstica, así como la asistencia a las víctimas. – Una de las medidas adoptadas por este plan, fue la creación del Observatorio contra la Violencia Doméstica 13 , mediante convenio del 26 de setiembre del 2002 suscrito por el Consejo General del Poder Judicial, Ministerio de Justicia y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, incorporándose posteriormente la Fiscalía General del Estado y las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de Justicia. Su ámbito de actuación reside fundamentalmente en el tratamiento de la violencia doméstica en el ámbito de la Administración de Justicia. Su objetivo más importante es hacer un seguimiento de las sentencias y demás resoluciones judiciales dictadas en este ámbito (el de la violencia doméstica se entiende), a fin de plantear pautas de actuación en el seno del Poder judicial y a la vez sugerir aquellas modificaciones legislativas que se consideren necesarias para conseguir una mayor eficacia y contundencia en la respuesta judicial 14.
– Ley Ordinaria 38/2002, del 24 de octubre de reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, sobre procedimiento para el enjuiciamiento rápido e inmediato de determinados delitos y faltas, y de modificación del procedimiento abreviado 15“El gran epicentro de la reforma descansa sobre la coordinación policial-judicial” 16. La policía judicial se constituye en protagonista absoluto de la etapa de la investigación policial, con la finalidad de hacer las diligencias necesarias a fin de conformar el atestado policial.
– Ley 27/2003 del 31 de julio, reguladora de la Orden de Protección de las víctimas de violencia doméstica, mediante la cual se añade la posibilidad de que el Juez acuerde la aplicación de la orden de protección prevista en el art. 544ter de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, como medida cautelar. Posteriormente se creó la Comisión de Seguimiento para la implantación la orden de protección (22 de julio de 2003) y el Registro Central para la Protección de las víctimas de la violencia doméstica (5 de marzo de 2004). Este registro recoge las denuncias por violencias familiar admitidas a trámite, contiene los datos personales del agresor (condenado o aún sin juzgar) y de la persona agredida. Los datos personales de los denunciados se retiran cuando la denuncia de lugar a una sentencia absolutoria o se archive definitivamente. Documentos de Trabajo 712 MAYORDOMO RODRIGO, Virginia. “La violencia contra la mujer. Un estudio de derecho comparado”. Editorial Diles S.L. Madrid, 2005. P. 33.13
Nació con el nombre de “Observatorio de Violencia Doméstica”. A partir del 8 de julio del 2003 es denominado “Observatorio contra la Violencia Doméstica y de género”.14
En “Memoria del Observatorio contra Violencia Doméstica y de género desde su creación el 26 de setiembre del 2002 al 15 de marzo del 2004” . Pag. 2.15
Luego, con rango de Ley Orgánica 8/2002 del mismo día, es la denominada Ley de Juicios Rápidos.
16 MAYORDOMO RODRIGO, V. “La violencia contra la mujer…”, Op. Cit. P. 35, segundo párrafo.
2. Ley Orgánica 11/2003 Esta ley orgánica de fecha 29 de septiembre es producto de la sensación de impunidad generalizada en cuanto a la sanción de este tipo de delitos que contemplaba la Ley anterior 14/1999. Las principales modificaciones e innovaciones son las siguientes:
• Con esta ley se estableció que cuando la falta de lesiones se cometa en el ámbito doméstico pasa a considerarse “delito”, permitiendo por tanto imponer la pena de prisión del artículo 617 del Código
Penal. Esto conllevó a la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de prisión provisional
(Ley Orgánica 13/2003, que desarrollaremos líneas abajo) y la Ley Orgánica 15/2003 de 25 de noviembre, por la que se intenta poner orden en las reformas del Código Penal, con incidencia en:
– Penas de alejamiento. Introduce la suspensión, respecto de los hijos, del régimen de visitas, comunicación, estancia, que en su caso, se hubiere reconocido en sentencia civil hasta el total cumplimiento de la pena, haciendo este control inclusive mediante medios electrónicos. También se amplía la duración máxima de esta pena accesoria: hasta diez años si el delito es grave y puede ampliarse hasta después de cumplida la pena de prisión.
– Medidas cautelares de alejamiento. Se establece que si el inculpado incumple la medida de alejamiento, se le impondrá prisión provisional.
– La nueva redacción del art. 153, según la Ley Orgánica 11/2003, retira la habitualidad a los “malos tratos”, concediéndosela al 173, que se ubica, por ello, en el apartado de “Contra la integridad moral”. También se incluyó dentro de las consideraciones como sujeto activo del delito, a la relación análoga de afectividad, aún sin convivencia. Además, da cabida a las relaciones conyugales o de convivencia ya extinguidas.
– Introduce el nuevo delito de “Mutilación genital”, en el apartado “contra las personas”, se incorpora el delito de “Sustracción de menores”, en el apartado de “Resto”, y finalmente el delito de “Coacción a la prostitución” pasa a denominarse “Coacción/Lucro sobre la prostitución”.
• Ley Orgánica 13/2003 de 24 de octubre, de reforma de la ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de prisión provisional. Esta norma establece que la prisión provisional durará el tiempo que sea necesario, cuando se trate de un delito cometido en el ámbito de la violencia doméstica, para lo cual no será de aplicación el límite respecto de la pena regulado por el ordinal 11, apartado 1 del artículo 503 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.3. Ley Orgánica 1/2004 Denominada Ley de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, de fecha 28 de diciembre de 2004, como su mismo nombre lo indica establece una serie de reformas e innovaciones en distintas áreas, desde el ámbito de la publicidad en los medios de comunicación, ayudas económicas, hasta las reformas sustantivas y procesales en materia penal, civil y de seguridad social. En adelante, nos referiremos a esta norma como “Ley de Protección Integral”.
A continuación, mencionamos las innovaciones más importantes:
• Agravación del delito de lesiones previstas en el artículo 148 del Código Penal 17 . Conforme al artículo 36 de la Ley de Protección Integral, se incluyen dos nuevos apartados de sujetos pasivos de este delito: si la víctima fuere o hubiere sido esposa, o mujer que estuviere o hubiere estado ligada al autor por una análoga relación de afectividad, aun sin convivencia, y cuando la víctima fuera una persona especialmente vulnerable que conviva con el autor.14 Documentos de Trabajo 717
Anteriormente se contemplaba la agravación del delito de lesiones sólo cuando la víctima era menor de doce años o incapaz, por la circunstancia de indefensión, vulnerabilidad en que se encuentran.
• Modificación del artículo 153, sobre protección contra malos tratos en el ámbito familiar. Con esta última modificación, establecida el artículo 37 de la Ley de Protección Integral, desaparece la referencia a las amenazas leves con armas u otros instrumentos peligrosos; se incluye como sujeto pasivo a persona especialmente vulnerable que conviva con el autor; si se impone la pena de prisión va de seis meses a un año, y lo que sí supone una novedad en este artículo, es que se permite imponer las penas inferiores en grado en atención a las circunstancias personales del autor y las concurrentes en la relación de hecho.
• Elevación a delito de las amenazas y coacciones leves sobre la mujer y personas especialmente vulnerables. Artículos 38 y 39 respectivamente. La pena de prisión no supera el año en ninguno de los casos y se contempla la posibilidad de inhabilitar el ejercicio de la patria potestad, tutela, curatela, guarda o acogimiento hasta cinco años si resulta adecuado al interés del menor o incapaz 18.
• Se añade la posibilidad de suspender la condena al infractor, mediante la participación en programas formativos, laborales, culturales, de educación vial, sexual y otros similares (artículo 33 de la Ley de Protección Integral).
• Creación de una jurisdicción especial: los juzgados de la violencia sobre la mujer. Por primera vez no sólo conocerán causas de orden penal, sino también en materia civil 19. Los juzgados son denominados de Violencia sobre la mujer y al Juez se le denomina “De violencia de género”.
• Establecimiento de un conjunto de medidas judiciales de protección y de seguridad de las víctimas.
Las medidas cautelares de orden de salida del inculpado del domicilio familiar, impedirle regresar al mismo, aproximarse a la persona protegida fijando la distancia mínima que no podrá rebasar, y comunicarse con las personas que se le indique, órdenes que deberá respetar so pena de incurrir en responsabilidad penal; podrán mantenerse hasta la sentencia definitiva y durante la tramitación de los eventuales recursos (Artículos 64 y 66 de la Ley de Protección Integral).
• Creación del Fiscal contra la Violencia sobre la mujer, encargado de la supervisión y coordinación del Ministerio Fiscal en este aspecto, así como mediante la creación de una sección equivalente en cada Fiscalía de los Tribunales Superiores de Justicia y de las Audiencias Provinciales a las que se adscribirán Fiscales con especialización en la materia.
• Derecho a la asistencia jurídica gratuita. El artículo 20 de la Ley de Protección Integral modifica
el apartado 5 del artículo 3 de la Ley 1/1996 de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, quedando redactado en los siguientes términos:
a) Los de filiación, maternidad y paternidad.
b) Los de nulidad del matrimonio, separación y divorcio.
c) Los que versen sobre relaciones paterno-filiales.
d) Los que tengan por objeto la adopción o modificación de medidas de trascendencia familiar.
e) Los que versen exclusivamente sobre guarda y custodia de hijos e hijas menores o sobre alimentos reclamados por un progenitor contra el otro en nombre de los hijos e hijas menores.
f) Los que versen sobre la necesidad de asentimiento en la adopción.
g) Los que tengan por objeto la oposición a las resoluciones administrativas en materia de protección de menores.”
El inciso segundo del artículo 44 de la Ley Orgánica 1/2004, señala la competencia civil de estos juzgados:“2. Los Juzgados de Violencia sobre la Mujer podrán conocer en el orden civil, en todo caso de conformidad con los procedimientos y recursos previstos en la Ley de Enjuiciamiento Civil, de los siguientes asuntos:
• Servicio de tele-asistencia integral para las víctimas de violencia de género. Las víctimas de violencia,que no convivan con su agresor y cuenten con orden de protección, pueden ser beneficiarias de este servicio basado en la utilización de un teléfono móvil que dispone de un sistema de localización geográfica por GPS, a través del cual el Centro de Atención conoce la ubicación de la víctima. Durante las veinticuatro horas al día, la víctima puede utilizar los servicios de: 1) Seguridad, ante una situación de emergencia, el Centro de atención avisa inmediatamente a las autoridades policiales y servicios sociales más cercanos a la víctima. 2) Actuación preventiva: el centro de atención contacta periódicamente con las usuarias, para comprobar el funcionamiento del sistema e intervenir si es necesario. 3) Atención psicológica y social: se atienden llamadas de usuarias en busca de comunicación o demanda de información 20.
• Protección en el ámbito social, modificando el Decreto Legislativo 1/1995 que aprueba la Ley del Estatuto de los Trabajadores, para resolver problemas laborales que les genera a las trabajadoras que sufran formas de violencia en el ámbito doméstico, entre los que se destacan: adaptación
y reducción de la jornada laboral, la suspensión y extinción del contrato de trabajo, la movilidad geográfica, y la inclusión, en el marco del Plan de Empleo, de un programa de acción específico para ellas. Beneficios que también se regulan en el caso de las funcionarias:
– En cuanto a las mujeres trabajadores por cuenta ajena se les aplica: derecho a una bonificación del cien por cien de las cuotas empresariales a la Seguridad Social por contingencias comunes a aquellas empresas que contraten eventualmente a mujeres para sustituir a las empleadas que hayan sido víctimas de violencia de género mientras estén ausentes, o que la situación legal de desempleo durante el periodo de suspensión de la trabajadora no suponga la minoración de los periodos de ocupación cotizada.
– Para las funcionarias, el derecho a la reducción o a la reordenación de su tiempo de trabajo, se regula de forma idéntica a lo previsto para las mujeres trabajadoras por cuenta ajena. Además, toda funcionaria víctima de violencia doméstica, que se vea obligada a abandonar el puesto de trabajo en la localidad donde venía prestando sus servicios, tendrá derecho preferente a ocupar otro puesto de trabajo propio de su cuerpo o escala y de análogas características que se encuentre vacante y sea de necesaria provisión. Adicionalmente, las ausencias totales o parciales al trabajo motivadas por la situación física o psicológica derivada de la violencia de género, se considerarán igualmente justificadas durante el tiempo que estimen necesario los servicios sociales de atención.
Las funcionarias víctimas de malos tratos tendrán asimismo derecho a solicitar la situación de excedencia sin necesidad de haber prestado un tiempo mínimo de servicios previos y sin que resulte de aplicación ningún plazo de aplicación en la misma Cfr. aptdo. cuarto de la disp. adic. novena EDL2004/184152. Es más, durante los seis primeros meses también tendrán “derecho a la reserva del puesto de trabajo que desempeñaran, siendo computable a efectos de trienios y derechos pasivos”
“5. Tampoco será necesario que las víctimas de violencia de género acrediten previamente carecer de recursos cuando soliciten defensa jurídica gratuita especializada, que se les prestará de inmediato, sin perjuicio de que si no se le reconoce con posterioridad el derecho a la misma, éstas deban abonar al abogado los honorarios devengados por su intervención”.
Documentos de Trabajo 718 Para evaluar la técnica legislativa e implicaciones constitucionales, revisar COBOL DEL ROSAL, Manuel (Coordinador); CARMONA SALGADO Concepción; DEL ROSAL BLACO Bernardo; GONZÁLES RUS, Juan José; MORILLAS CUEVA, Lorenzo y QUINTANAR DÍEZ, Manuel. “Addenda. Derecho Penal Español. Parte Especial.” Editorial Dykinson. Madrid, 2005 19
